Demiryollarının Yeniden Yapılandırılması Süreçleri Rapor Özeti
TMMOB İnşaat Mühendisleri Odası tarafından hazırlanan raporun tamamına erişmek için tıklayınız.
Giriş
Ulaştırma tüm ekonomiler açısından vazgeçilmez bir önem taşımaktadır. Çünkü ulaştırma hemen hemen tüm sektörler üzerinde bir hızlandıran etkisi oluşturmaktadır. Bir ülke açısından ihtiyaçlarına uygun olarak doğru biçimde kurulmuş ve örgütlenmiş geliştirilebilir bir ulaştırma sisteminin varlığı o ülkenin gelecekle ilgili iddialarını gerçekleştirmesinin bir gerekliliği olmasının yanı sıra mevcut durumda da kaynaklarını rasyonel kullanmasının bir aracı niteliğindedir.
1970`lerin ortasından itibaren dünyada uygulama alanı bulan neo-liberal politikalar "hantal devlet" söylemi altında "serbestleştirme, özerkleştirme, özelleştirme ve deregülasyon" araçları ile kamusal hizmet alanlarının piyasaya açılmasına ve bu alanlarda kamu denetiminin etkisiz hale getirilmesine yönelik olarak sürdürülmüştür. Bu politikaların en önemli özelliği bütünü parçalara ayırma ve bu parçaları ayrı ayrı bütünü gözetmeksizin inceleme konusu yapma niteliğidir.
Ülkemizde demiryolları da bu sürecin bir parçası durumundadır. Özellikle 1980 sonrasında ülkemizde kamu alanında hızla gelişen taşeronlaşma ve alınabilecek tüm hizmetlerin dışarıdan alınmasına yönelik adımlar, 1990`lı yılların 2. yarısı ile birlikte Avrupa Birliği süreci ile de bağlantılanarak demiryollarımızda da atılmıştır.
25 yıla yakın bir süredir devam eden bu süreç, her geçen yılda yeni bir boyut kazanmakta ve bir bütün halinde demiryolu sistemi her seferinde farklı bir boyutuyla can çekişmeye devam etmektedir.
Bu çalışmada demiryollarında yeniden yapılanma çalışmaları ve yarattığı sonuçlar incelenecek ve değerlendirilecektir.
1. Demiryollarında Yeniden Yapılanma
Demiryolu sistemi açısından son 25 yıla damgasını vuran süreç hiç kuşku yok ki sistemin yapısal dönüşümünü içeren reorganizasyon çalışmaları ya da sık kullanımı ile yeniden yapılanma sürecidir. Elbette değişim ve değişen koşullara uyum sağlamak büyük önem taşır, ancak sürekli aynı şeylerin söylenmesine karşın 25 yıl boyunca süreci bir türlü tamamlayamamış olmak üzerinde dikkatle düşünülmelidir.
Demiryolu sisteminin reorganizasyonuna ilişkin çalışmaların AB sürecine koşut olarak 90`lı yılların ikinci yarısında yeni bir aşamaya geçtiği ve 2000`li yıllar boyunca günümüze kadar da değişik söylem ve şekillerde devam ettiği görülmektedir.
Bu politikaların dikkat çeken ve belki de en çok tartışma yaratan özelliği; başlangıçtan bu yana her alan, mekân, durum ve şartta geçerli olacağına inanılan tek tip bir politikanın savunula gelmesidir.
Bu bağlamda reform çalışmaları, demiryolu sisteminde nihai olarak mali açıkların azaltılması, etkinliğin artırılması ve hizmet kalitesinin yükseltilmesi amacına hizmet eden bir araç olarak sunulmaktadır. Tanımlanan reform sürecini, tarihsel gelişim içindeki uygulamaları da dikkate alarak iki ana çerçevede sınıflandırmak mümkündür. Bunlardan ilkini demiryollarının yönetiminde devlet müdahalesinin azaltılması; ikincisini ise demiryolu sektörünün rekabete açılması oluşturmaktadır.
Reformlar çerçevesinde sektörün serbestleştirilerek sektör içi rekabetin sağlanması yönünde adımlar atılmış; altyapı ve işletme faaliyetlerinin ayrıştırılmasıyla yolcu/yük taşımacılığı hizmeti vermek isteyen bağımsız demiryolu işletmelerinin pazara girişine olanak tanınmıştır.
Ülkeden ülkeye değişmekle birlikte reformlar çerçevesinde, borçların yapılandırılması, kamu hizmeti yükümlülüklerinin yeniden düzenlenmesi, serbestleşme faaliyetleri ile sektörün denetim ve gözetimi için düzenleyici otorite oluşturulması gibi farklı pek çok uygulama peşi sıra veya eş zamanlı gerçekleşebilmektedir.
Bu temel çerçevede, Avrupa Topluluğu ülkelerinin demiryollarını geliştirmelerini teşvik eden ortak kuralların oluşturulması konusundaki en somut adım 29 Temmuz 1991 tarih ve 91/440 sayılı Konsey Yönergesidir (Direktifi). Bu temel yönergeyi diğerleri izlemiş ve Avrupa Topluluğu demiryolları için bir yeniden yapılanma yol haritası oluşmuştur.
2. Türkiye Demiryollarında Serbestleşme ve Yeniden Yapılandırma Çalışmaları
Son 25 yılda yeniden yapılanma kapsamında ülkemizde birçok çalışma yapılmıştır. Kabaca özetlemek gerekirse, Avrupa Birliği (AB) ve Dünya Bankası kaynaklı hibe ve kredilerle birlikte öz kaynakla finanse edilen projelerde; 10 milyon Euro`yu aşan bir bütçe ile AB müktesebatına uygun olarak Türk demiryolu sektörünü serbestleştirip rekabete açması beklenen bir süreç ortaya konulmuştur.
Bu süreçte; ticaretin serbestleştirilmesi ve küreselleşme çerçevesinde atılan ilk önemli adım; 1995-1996 tarihleri arasında Dünya Bankası (DB) fonlarından sağlanan hibe ile Booz-Allen & Hamilton Firmasınca yürütülen çalışmalardır. Çalışmalar Kurum içerisinde önemli tartışmalara neden olmuşsa da yapısal dönüşüme gidilmemiştir.
2000`li yıllarla birlikte yeniden yapılanma süreci tekrar gündeme taşınarak hızlandırılmıştır. 2002 yılında AB desteği ile Halcrow Firmasınca, Booz-Allen & Hamilton Firmasının çalışmaları sonradan yürürlüğe giren AB müktesebatına uyum açısından değerlendirilmiştir.
Yapılan farklılık analizi sonuçlarına göre 2003-2008 yıllarını kapsayan bir eylem planı hazırlanmış ve buna uygun olarak AB`nin finansal desteğiyle (4.264.000 `su AB hibesi, 477.000 `su ulusal kaynak olmak üzere 4,741.000 ) yeniden yapılanma çalışmaları başlatılmıştır.
Çalışmalar kapsamında birçok belge ve rapor hazırlanarak sistemin yeniden yapılandırılmasına yönelik gerekli yol haritası oluşturulmuştur.
Tüm bu süreçte önerilerin birçoğunun hayata geçirildiği görülmektedir. Ayrıca 2000-2020 döneminde TCDD yatırım bütçesinden cari fiyatlarla 57,6 Milyar TL, Kamu Sabit Sermaye Yatırım Deflatörleri ile deflate edildiğinde 2020 yılı fiyatları ile 108,7 milyar TL harcama yapılmış, söz konusu yatırım büyüklüklerinin üzerine işletme bütçelerini de eklediğimizde; 2000-2020 arasındaki dönemde demiryolu sektörüne 200 Milyar TL`ye yakın kaynak aktarılmıştır. Bu süreçte; yeni demiryolu hatları yapılarak 2023 yılına kadar demiryolu uzunluğunun 25.000 km`nin üzerine çıkarılması hedefinin oldukça gerisinde kalındığı gözlenmekle birlikte, 2000 yılında 10.922 km olan toplam demiryolu uzunluğu 2020 yılı sonu itibariyle 1.213 km`si YHT hattı olmak üzere 12.803 km`ye çıkmıştır.
Bunlara karşın, 20 yılı aşkın sürecin sonrasında halen yük taşımalarının %87`si, yolcu taşımalarının ise %95`i yine karayolu ile gerçekleştirilmektedir.
Bu süreçte görev zararları artmaya devam etmiş ve bu zarar, yine bu süreçte hızla arttırılarak 2020 itibarı ile 100 milyar TL`ye ulaşan ödenmiş sermaye ile bir nevi kamufle edilmiştir.
Kurumsal ayrışmanın işletme oranı üzerinde de beklenen faydayı sağlamadığı gözlenmektedir. Son 4 mali yılın toplam demiryolu işletme oranı yaklaşık 2 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan aynı dönemde tüm demiryolu sistemi; cari fiyatlarla, 15 milyar TL zarar etmiştir.
Milenyum süresince mali durum irdelendiğinde ise daha karışık bir tablo ile karşılaşılmaktadır. Tüm demiryolu sisteminin toplam bütçesi bu dönemde cari fiyatlarla 30, 2020 yılı fiyatları ile 80 milyar TL açık vermiştir. Yatırım bütçesi ile birlikte değerlendirildiğinde demiryolu sisteminin milenyum süresince gelirleri (Sübvansiyonlar dahil) düşüldükten sonra Hazineye olan yükü cari fiyatlarla 90, 2020 yılı fiyatları ile ise 180 milyar TL`ye ulaşmıştır.
Değerlendirme
Demiryollarının yeniden yapılanma süreçlerinde, söylemde farklı olmakla birlikte ulaşılmak istenen temel amacın, demiryolu ulaştırmasında da neo-liberal politikalara koşut bir yapının kurulması ve demiryolu ulaştırmasının da piyasa koşullarında çalışmasının hedeflendiği görülmektedir. Aslında çıkarılan yasalar ve hayata geçirilen uygulamalarla zaten önemli ölçüde kurumsallaşan bu yapı 25 yıllık süreçte kamusal alanın talanından başka sonuç vermemiştir.
Bu süreç içerisinde; neo-liberal politikalar doğrultusunda yeniden şekillendirilen yapıların sosyo-ekonomik, siyasal, psikolojik vb. etkileri üzerinde hiç durulmadığı gibi piyasa koşullarında çalışması öngörülen yapıların ekonominin diğer alanlarına etkileri de göz önüne alınmamıştır. Neo-liberal politikaların amacı, "hantal devlet" söylemi ile tanımlanan devletin rolünün sermayenin etki sahası dışında kalan alanları da kapsayarak, "özelleştirme" aracının tüm kamusal hizmet alanlarında genişletilerek uygulanması yoluyla kamu kesiminin küçültülmesi olarak biçimlenmektedir.
Bu süreçte özelleştirme, dayanışmacı ekonomik yapılar yerine her biri ayrı ayrı düzlemlerde olduğu ön kabulü ile tüm yapıları piyasacı mantığa terk etmenin aracı, buna yönelik yapılan yeniden yapılanma çalışmaları ise özelleştirme öncesi oluşabilecek engellerin giderilebilmesine yönelik çalışmalar niteliğine bürünmüştür.
Bu çerçevede küreselleşme tasarımına uygun olarak rekabet ve piyasa hızla kutsanırken yüzyılları bulan sınıf mücadelelerinin bir kazanımı olan gelişkin kamu hizmetleri, dayatılan politikalar sonucunda hızla eritilmiş özel sektöre ait büyük tekellerin oluşumu ise görmezden gelinmiştir.
Bu bağlamda, demiryolları ve bir bütün olarak ulaştırma sisteminin, toplumsal faydanın sağlanması açısından, bu bakış açısının aksine bütüncül ve kamucu bir bakış açısına ve bu bakış açısıyla müdahaleye ihtiyaç duyduğu açıktır.
TMMOB İnşaat Mühendisleri Odası tarafından hazırlanan raporun tamamına erişmek için tıklayınız.
